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从生态环境入手探索提起公益诉讼

2015-08-28 17:26:57 来源:红网综合 作者:王彬辉 编辑:严欢
  2015年最高人民检察院工作报告明确提出,将从生态环境领域入手,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。然而,实践中,环境公益诉讼存在立案难、取证难等问题。只有解决好这些问题,才能确保检察机关提起环境公益诉讼工作的有效开展。
  
  检察机关起诉权需要法律明确
  
  当前,依靠司法手段解决环境污染纠纷越来越受到重视。民事诉讼法第55条明确规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。但环境保护法第58条对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,只赋予了有条件的社会组织可以向法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条也仅规定检察机关、负有环境保护监管职责的部门及其他机关、社会组织、企事业单位依据民事诉讼法第15条的规定,可以通过法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织提起环境民事公益诉讼。然而,当前我国法律规定的社会组织在资金、人才等方面的缺乏,导致其作为原告提起环境公益诉讼存在困难。检察机关作为国家公共利益的代表,由其行使环境公益诉权,是以公权力保障人权和程序公正的社会需要。据中华环保联合会统计,我国2000年至2013年环境诉讼案件总计60起,其中近1/3是由检察机关作为原告提起诉讼,这说明赋予检察机关提起环境公益诉权有现实需要。因此,笔者认为,法律应明确授权检察机关在利害关系人起诉不能、适格主体怠于起诉的情况下可提起环境民事和行政公益诉讼,实现环境公益诉讼的多元启动模式。
  
  推动形成跨行政区划的环境检察司法体系
  
  “重经济,轻环境”的思想在当下各地发展建设工作中依然严重。为了保护本地的经济发展,一些地方政府及其主管部门对当地企业存在严重的“地方保护主义”。此外,水、空气等环境因素具有流动性,而我国环境监管体制却是以行政区划为界限,行政权力配置与生态系统相割裂,导致跨行政区划环境污染问题得不到有效解决。因此,检察机关应当着力推动形成跨行政区划的环境检察司法体系,使检察机关在人财物体制上摆脱地方政府的控制和影响,不受干扰地对环境违法行为展开调查、提起诉讼,从而有效地遏制严重侵害环境公共利益的违法行为。
  
  环境检察机构专门化
  
  由于环境问题涉及高科技特点,使环境法具有明显不同于其他法律的技术性特征。如对环境污染因果关系的认定、环境品质设定、环境影响评估、环境改善的认定等都需要有环境保护相关专业知识的司法人员来判定。党的十八届四中全会强调,“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化……建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”。这为检察机关内部设立独立的环境检察机构,配备相应的具有法律及相关专业技术能力的人才提供了有利的制度条件。实践中,贵州省贵阳市检察院等地设立环境检察机构专门化的探索与实践证明,设立专门性环境检察机构可以整合人才资源,发挥人才的比较优势,提高办案质量和效率。而最高人民法院于2014年7月成立环境资源审判庭后,地方法院也陆续成立了环境资源审判庭。为了加强与审判机关的有效对接,避免公诉、民行检察等业务部门多头衔接,设立专门性的环境检察机构已成为完善环境公益诉讼制度的现实需要。
  
  设立诉讼前置程序
  
  检察机关提起公益诉讼工作目前主要由民行检察部门承担,民事行政监督案件涉及领域广、案多人少矛盾突出,开展环境公益诉讼工作在人力、精力上捉襟见肘。通过设立诉讼前置程序可以有效解决案多人少的难题。检察机关在提起环境公益诉讼前,通知企业、行政机关自行纠正违法。对有明确的起诉主体但怠于行使诉权的,检察机关应先履行法律监督职责,督促其起诉,这也是实践中检察机关最常用的模式。要优先鼓励个人及社会组织积极提起环境公益诉讼。只有涉及重大公共利益,以及个人、社会组织不愿、不敢、无力起诉时,检察机关才应提起公益诉讼。
  
  赋予检察机关公益诉讼调查职权
  
  侵权责任法第66条规定,因污染环境发生纠纷,污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。可是,目前检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力在环境公益诉讼案件中能否使用,检察机关收集的证据的证明力大小等问题都没有明确的法律依据。而司法实践中,检察机关开展公益诉讼调查,依据的大多是地方规范性文件。比如,江苏省无锡市2008年《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》规定,检察机关可向有关环保机关发出《协助提供证据材料通知书》,调取有关证据材料等。显然,这类文件的法律效力层级较低,约束性不强。而公益诉讼调查权是检察机关提起环境公益诉讼的基础,所以,笔者认为应该在民事诉讼法、行政诉讼法中赋予检察机关享有一定范围的公益诉讼调查权,使检察机关能够获得环境损害的第一手证据,并进一步实现在环境公益诉讼中原、被告双方诉讼力量的均衡,有效弥补行政取证手段的不足。当然,基于辩论原则,检察机关调取的证据材料必须经过法庭审理和双方质证后,方能作为法院裁判的依据。
  
  建立专门的环境损害评估鉴定机构
  
  由于环境污染具有专业性和技术性,检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑。如污染物的性质、污染范围、污染程度,以及污染造成经济损失的具体金额,都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书作为证据,才能最终成为法院的判定依据。而生态环境损害评估鉴定是一项多学科、综合性和技术性很强的工作,目前我国缺乏这类专业化的、具有公信力的司法鉴定机构,也没有规范的评估标准体系。正是由于司法鉴定存在的困难,实践中检察机关的大部分诉讼请求仅局限在“排除妨碍”层面上,或者由于证据不足,不得不接受调解结案。只有建立专门的环境损害评估鉴定机构,规范鉴定评估行为,完善鉴定标准、程序及收费标准,才能突破环境损害司法鉴定难题,推动环境公益诉讼走上正轨。
  
  设立环境公益诉讼专项资金
  
  提起环境公益诉讼面临的诉讼成本难题也让其举步维艰。目前,无锡、昆明、贵阳等地将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金进行管理,主要用于修复被损害的生态环境。同时,还支付提起其他环境公益诉讼的原告在诉讼中所需的调查取证、专家咨询、环境监测、鉴定评估等必要费用。可见,建立环境公益诉讼专项资金是解决环境公益诉讼高成本难题的有效途径。因此,制定检察机关提起环境公益诉讼资金管理办法,设立专项资金管理办公室,规范专项资金申请、拨付程序、批准权限、监督机制等,加强专项资金管理,是保证专项资金良性运转的有效保障。
  
  与环保部门建立环境保护协作机制
  
  负有环境保护监督管理职责的行政部门在专业技术、设备等方面具有优势,是保护环境公共利益的主要力量。在环境公益诉讼中,检察机关对受理的涉及侵害环境公益的民事、行政案件材料或线索,应先向环境保护部门初步核查,后者及时审查并将结果告知检察机关,这可以避免检察机关不必要的诉讼。在公益诉讼案件审理过程中,环境保护部门可以向检察机关提供有关环境保护法律、法规以及相关政策的规定,协助收集与诉讼相关的环境监测、化验、鉴定、评估等资料或数据,帮助检察机关查明案件事实。然而,目前除最高法、最高检联合发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》强化了环境监管执法与环境犯罪刑事司法衔接外,检察机关和环境保护部门就环境公益诉讼尚未建立有效的协作机制。因此,检察机关应与环境保护部门建立环境保护协作机制,充分发挥联席会议、案件咨询、协助调查等机制的作用,以提高检察机关提起环境公益诉讼的效率。
  
  (作者单位:湖南师范大学法学院)
  
  (源自2015年4月26日《检察日报》,2015年《新华文摘》第13期转载。)

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