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张富泉:公共服务均等化是当前改革的重要突破口

2014/1/14 16:19:01 [稿源:红网综合] [作者:] [编辑:严欢]
    
  人民网北京11月28日电(记者李晓明)十八届三中全会《决定》提出了全面深化改革的新思想、新论断、新举措,记者就此采访了中国国际经济交流中心特邀研究员、湖南省委政策研究室副主任张富泉。张富泉认为,公共服务均等化是改革的关键词,以人均标准推进基本公共服务均等化是当前改革的重要突破口。
  
  公共服务均等化是能起重大牵引作用的改革措施
  
  记者:十八届三中全会《决定》描绘了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标,请您谈谈对三中全会精神的认识。
  
  张富泉:这次三中全会决定成立中央全面深化改革领导小组,强调各级党委切实履行改革领导责任,表明了我们党锐意改革的坚强决心与信心。习近平总书记在十八大后中央政治局第一次集体学习的重要讲话中,就曾明确提出按照邓小平同志现代化建设‘三步走’的战略部署,建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。这次全会《决定》科学完整创造性地体现了这一治国理念,全面深化改革的指导思想和目标任务更加明确。尤为可喜的是党的群众路线教育取得初步成效,起到了震慑权贪、清扫障碍、鼓舞民心等营造改革氛围的良好作用。在政治清明、天下为公、民主法治的环境下,加快发展社会主义市场经济和完善现代市场体系,一定能大有可为、大见成效、大展希望!
  
  记者:三中全会《决定》提出经济体制改革是全面深化改革的重点,而经济体制改革核心问题是处理好政府和市场的关系。为什么说公共服务均等化对今后改革能起“领兵”作用?
  
  张富泉:切实领会三中全会的精神实质,着力推进全面深化改革,应是中国市场化改革方阵整体协同的大推进。当然,导引大方阵的前行总得有个合格的“领兵”。这从学习领会《决定》研机析理的逻辑关系、从深化经济改革的体制过渡与前后衔接来看,能够起到牵一发动全身的改革措施,我认为就是公共服务均等化。《决定》中提出推进基本公共服务均等化,让发展成果更多更公平惠及全体人民。这里的“基本”二字,实际上就是要以人为本、以均为基,也就是按人口均衡省级及市、县一级地方可用财力,亦即通常所说的人均公共服务均等化,做到“让每一个处于平等地位的人都得到平等的财政对待”(布坎南,1950)。这是国际市场经济通则与惯例,我们加快发展社会主义市场经济也概莫能外。
  
  一般市场经济分税制条件下的公共服务均等化,就是指政府间按人均标准实现可用财力的基本均衡。所谓地方财力的人均,从来不是搞百分之百的绝对平均主义;即使是德国财政平衡制度实行的公共服务均等化,按人口平均其人口密度最高的城市州,人均可用财力也可高出一般州35%。可见人均公共服务均等化,实际上就是要以市场公平竞争规范约束政府行为,从而为市场经济发展提供公平竞争的环境,维护社会公平正义也就维护了市场统一和有序竞争的可持续的市场秩序。因此,公共服务均等化或政府间财力均衡,一直是成熟市场经济的基本标识与特征,并一直作为成熟市场经济国家妥善处理政府和市场关系的基本准则,也成为搞市场经济、使市场在资源配置中起决定性作用和发挥好政府作用的国际通则。换言之,离开人均公共服务均等化,就谈不上统一市场、公平竞争和搞市场经济。
  
  完善财税体制改革,体现再分配的公平正义
  
  记者:怎样看待深化财税体制改革在改革总体布局中的作用,为什么说全面深化改革离不开财税体制改革的新突破?
  
  张富泉:这次全会《决定》对十八大“五位一体”的总体布局做了很好的呼应,强调要更加注重改革的系统性、整体性、协同性,对五大建设改革的内在关系进行了十分明确的阐述,如强调坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断,强调发挥经济体制对改革的牵引作用等。应当指出的是,《决定》特别强调:财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。因此,可以这样说,财政政策是经济政策的核心。
  
  事实上,中国改革按照“三步走”战略部署一路走来,财税体制改革一直是改革的突破口和先行军。如同当年财政承包制与分税制改革一样,这次全面深化改革,同样离不开完善分税制改革的新突破。其突破口和能起最大牵引作用的改革措施,还是离不开改变按财政供养人口再分配的承包式分税制,结合国情并与国际接轨实施政府间人均财力均衡的公共服务均等化。当前,为什么全国统一市场一直难以形成?为什么沿海与城市经济发达区接纳劳动力而拒接人口?关键就在不是按国际分税制惯例,做到政府间人均财力均衡的公共服务均等化;离开财政再分配的公平正义,也就谈不上公平竞争和搞市场经济。
  
  记者:将财政专项转移支付转变为一般性转移支付,对于实现财政再分配的公平正义有何重要意义?
  
  张富泉:从承包式分税制的现行体制的过渡来看,政府抑制和取代市场作用的现象万变不离其宗,但所有的事项无不是靠中央专项转移支付在支撑着的。现在,专项转移支付占到了中央财政全部转移支付的40%以上,已上升为三大转移支付最大的一块,其乱象已成为政府替代市场作用和腐败的滋生之源。为促进社会公平正义和共同富裕,推进基本公共服务均等化的要求,对专项转移支付项目进行清理、整合、规范,属地方事务的划入一般性转移支付,这是《决定》中提出的十分明确的要求。财政部楼继伟部长在学习贯彻落实《决定》精神时谈到,总体上将大量减少中央专项转移支付和对地方的干预,促进市场统一和公共服务均等化。根据国际市场经济分税制的一般经验,只能用公共服务均等化的人均口径来均衡地方财力,多头多个标准即无标准,这样既不利于规范约束政府行为和更好发挥政府作用,又不可能使市场在资源配置中起决定性作用。严格地说,除了中央财政对民族地区、边疆地区的政策性补贴,一些重大国际活动的专项补助或突发性灾害对地方救助等专项转移支付外,其它所有专项都应合并到一般性转移支付中来。同时,为保持地方可用财力的延续性和新旧财税体制的平稳过渡,需将这些专项转移支付相应打入各地可用财力的基数,即实行中央和地方专项转移支付项目资金的双向整合。只有这样堵旁门、开正门,才能填补公共服务均等化地方政府间人均标准的不足,才能使市场在资源配置中起决定性作用更好地发挥,也才能消除地方政府“跑部钱进”可能滋生的腐败。
  
  记者:推进基本公共服务均等化或人均公共服务均等化,现在各个省份常住人口与户籍人口很不一致,您说的人均是按常住人口还是按户籍人口衡量?
  
  张富泉:按最新人口普查统计数据,全国常住人口与户籍人口总数基本一致,但各省区市的常住人口与户籍人口却存在着较大差异,沿海省份常住人口远多于户籍人口,而内地省份户籍人口远多于常住人口。例如广东省常住人口为1.04亿,而户籍人口只有8500万人;河南省的户籍人口是1.04亿,可常住人口只有9400万。为什么地处沿海和内地省份的常住人口和户籍人口差别这么大?主要就是由于承包式分税制作为过渡体制持续时间过长,仍然是按财政供养人口而不是按常住人口再分配,结果造成劳动力向沿海流动而人口不能随之迁徙。像河南等内地省份常住人口少于户籍人口,实际上就是大量劳力外流或者说是劳动财富的外溢;而广东等沿海省份常住人口少于户籍人口,则表明在接纳外来劳动者的同时,也或多或少为之提供了公共服务或者说是公共服务的外溢。因此目前各省区市的统计常住人口或户籍人口,都不是国际分税制意义上的标准性常住人口;只有将其统计常住人口中的劳动财富外溢或公共服务外溢等非真实因素剔除出去,才能解决公共服务均等化“人均”计算中的难题,也才能找着沿海省份和内地省份谁也不沾谁、互为互利因而都乐意接受的双赢、多赢的再分配方案。
  
  对此,我们在邓小平“三步走”战略系列研究中,参照德国财政平衡制度基于联邦法“保证社会成员基本权利、享有基本生活水准”的宗旨,对各州人均消费水平基本相同的假定的设计,从而通过州际财力均衡与社会公平以维护全国市场统一和公平竞争秩序的作法;并借鉴其操作上让具收入平衡性质的增值税预平衡占到30%、具支出平衡性质的州级财力横向平衡与联邦补充补助占到70%的比重,按照中国特色社会主义市场经济以人为本、公平竞争的本质要求,假定各省区市人的能力和努力程度的平均水平及其公共服务水平是基本一致的;并按具收入权重性质的人均GDP与人均财政收入各占15%,具财力需求权重性质的财政支出占70%的比重,借助中国统计年鉴1994-2012年的面板数据,从而反推出了各省区市目前常住人口统计中,剔除劳动财富外溢或公共服务外溢等非真实因素后的常住人口“标准人”计算公式。
  
  经验证明,按这种计算公式实施统计常住人口“标准人”公式化分配,即可实现国际市场经济分税制一般意义上的政府间财力均衡或人均公共服务均等化,也就是剔除目前常住人口统计中的劳动财富外溢或公共服务外溢等非真实因素后,取得的沿海省份和内地省份劳动力与资源力互为、财政贡献与生态贡献互补,谁也离不开谁、谁也不沾谁因而谁都乐意接受的互利多赢的再分配方案。在客观上其70%的份额考虑到了各省区市原有财力支出水平,完全符合《决定》“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”的要求,而其30%的份额又兼顾到了GDP和地方财政收入增长的效率激励,确是完善分税制和推进市场化改革的关键之举。
  
  以人均公共服务均等化化解改革难题
  
  记者:习总书记指出,改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中得以深化。对当前改革发展面临攻坚克难的问题,采取人均公共服务均等化的改革措施能化解哪些改革难题?
  
  张富泉:这里仅以生产力最活跃的能动要素人的流动性为例进行分析。我认为,结合国情并与国际接轨实行常住人口标准人公式化再分配,将有助于形成统一开放、竞争有序的全国市场体系,有利于市场配置资源决定性作用的发挥,同时又能更好地发挥政府作用。按照这个政策实行,人口自由流动迁徙到哪,财政公共服务就跟到哪里。农民进入沿海与城市经济发达区,既能创造劳动财富把蛋糕做大,又能增加当地人口让蛋糕分得更多,还能带来更多消费增强经济拉动力;沿海与城市经济发达区就会乐意接纳人口,那么“不发达地区承载能力较低的自然资源与相对较少的人口相结合,能够更有效地支持经济增长,当地的人均收入水平也会获得额外提高”(楼继伟,2003),可以有效消除地区差距、市场分割和生态环境等问题。
  
  过去,由于对邓小平战略思想所揭示的市场经济与共同富裕的关系规律还认识不够,并未及时跳出“十年翻一番”的惯性掣肘,仍然沿用按财政供养人口再分配的承包式分税制,结果陷入劳动力自由流动而人口不能随之自由迁徙的“半统制、半市场”的经济体制(吴敬琏,2011),致使全国现有2.65亿流动性劳动力包括抚养人口约4亿人,被排除在沿海及城市经济发达区之外,于是造成地区差距、资源环境和“三农”问题等大量无解的方程被揽给政府,相应带来所谓“市场失灵”越来越多要靠政府来调控的假象,于是出现差距越拉越大、政府掌控资源越来越多、市场化改革却离市场经济越来越远的恶性循环。按我国城镇人口消费为乡村人口的3.5倍测算,全国4亿人口不能实现市民化转移落户,仅以2011为例就相应压缩民生消费达26万亿元之巨,致使未曾共富就出现产能过剩等问题;自21世纪以来市场化改革滞后所带来的投资、GDP与财政收入以及资源环境等方面的效益效率损失约相当于半个沿海。因此完全可以说,结合国情与国际市场经济接轨,以人均标准推进基本公共服务均等化是改革的重要突破口,它既是解决当前改革发展问题的关键点,也是释放中国改革巨大红利的重要步骤。
  
  (源自中国共产党新闻2013年11月28日17:26人民网-理论频道。)

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