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按邓小平“两个大局”战略设计实施跟进式改革突破

——专访《邓小平战略设计:共同发展富裕的中国定律》作者张富泉
2012/3/20 17:07:33 [稿源:] [作者:] [编辑:颜昆]

  按邓小平“两个大局”战略设计实施跟进式改革突破
  
  ——专访《邓小平战略设计:共同发展富裕的中国定律》作者张富泉


  
  问:今年是小平南方谈话20周年,各方面改革的呼声很高。您的大作《邓小平战略设计:共同发展富裕的中国定律》出版,受到了著名经济理论与经济政策专家郑新立、陈栋生等的高度评价,认为本书是研究邓小平“两个大局”战略思想的一部力作。请您结合实际谈谈深化改革、如何找准突破口的问题。
  
  答:深化改革确已到了存亡之秋。有种说法叫“改革有风险,不改革有危险”。这句话说对了一半,不改革的确很危险。但只要认真领会和消化落实科学发展观的深刻内涵,抓紧做好邓小平“两个大局”战略转换,我们改革的千秋大业就可以告成。可谓是大道至简,我们潜心研究邓小平改革开放战略思想十余年,深深感到中国特色的市场经济,特就特在公有制为主体有了地方政府参与经济,且其竞争行为不像企业与个体追求利润最大化,而是财税收入最大化的GDP崇拜。由此说来,改革的关键还在妥善处理沿海与内地的关系。我党早在《论十大关系》时就提出了沿海与内地的关系问题,邓小平“两个大局”战略的卓越贡献则是具体论述并实践解决了此问题,党中央提出全面、协调、可持续的科学发展观,又为解决沿海帮助内地共同发展和富裕问题提供了全新思路。把这些重要思想融会贯通起来,转化落实为深化改革的逻辑思路和具体方案,坚持走中国特色社会主义市场经济改革之路,搞突破跟进式改革而不是平面式推进,像1980年开启财政承包制那样,选准打破坚冰的突破口,形成倒逼机制和骨牌效应,深化改革就会把风险降到最低。
  
  问:为什么要搞突破式跟进,而不能搞平面式推进?
  
  答:我们的改革走过了30多年,这是三十而立的成熟经验与教训。选准重点领域与关键环节实施改革新突破,哪些该改哪些不该改,洞若观火一目了然;而且不该改的想改也改不动,该改的不想改也拦不住。像住房制度改革,可谓是典型的“无心插柳柳成荫”。主要就得益于地方财政承包制的突破,加之后来分税制改革再突破,强化了地方开源节流机制,结果带出来这一改革,很快发育出全国房地产市场,成长为经济增长的重要生力军。有人说,自分税制改革后中央财政不再差钱,也就不再有改革新突破,“两个大局”战略转换也迟迟不到位。结果造成地方无序竞争越演越烈,房地产价格越抬越高,基于民本民生基本利益考虑,中央不得不出台强力措施。这就说明,深化改革确已十分紧迫,不改革就有葬送整个改革前程的危险。
  
  问:在重点领域与关键环节选准改革突破口,真是太重要了!
  
  答:的确如此。在新形势下深化改革开放,尤需选准改革突破口,搞重点突破跟进式改革,切忌平面推进式改革。如果不经认真调查研究、反复论证,忽视微言诤言忠言,乱改乱动乱来,听任部门借改革之机坐大,甚至轻信不怀好意的政治骗子乱开药方,不仅无助于解决改革发展中的问题,还会把整个改革成果给葬送掉!吴敬琏老前辈说,十六届三中全会决定很重要、内容很好,但是后来没有执行得很坚决。这里的原因,我看恐怕主要是分税制改革还不完善,“两个大局”战略还没转换过来,在东、中、西非均衡区域无序竞争条件下,各个省级财政体利益分割,全国市场统一都实现不了,完善中国特色社会主义市场经济体制谈何容易?这时即使出于求稳怕乱,再好的改革方案也只能暂时搁一搁。其实,此后的改革并没有停顿过,平面推进式改革比比皆是,不少改革还照搬了西方作法。但几乎每一项改革,基本上都是部门坐大,权越来越重、利越来越大、行政掌控的资源越来越多,不正之风和腐败问题越来越严重。换言之,改革不是重点领域与关键环节突破式跟进,结果大量不该改的改了,不能照搬的给搬进来了,市场化改革离市场越来越远。老百姓不认同这些改革,改了也不把它视为改革罢了。
  
  问:前不久,国务院提出了理顺五大关系、深化八项改革的总部署。您看怎样才能实现重点领域和关键环节的突破?
  
  答:邓小平是中国改革的总设计师,这个举世公认的称谓自有他的道理。怎么在新形势下寻求深化改革的新突破?我看还是要按邓小平设定的战略路径走,还是要从财政分配改革上力求新突破,也就是按国际惯例来完善分税制,结合国情实行区域财政横向均衡制度,以促进“两个大局”战略大转换。因此,我们寄希望于财政,要像上世纪80年代初搞承包制那样勇于担当,在国务院正确领导下,深刻领会“两个大局”战略内涵,在完善分税制改革上做出更大成效来。按吴敬琏老前辈的说法,就是要搞法治的市场经济,通过完善分税制把中央与地方以及地方与地方的财政关系理顺,让依法治国、依法执政的理念,落实到财政分配设计的起点和依法理财的全过程。
  
  问:为什么要寄希望于财政?如何在新形势下完善分税制?您能不能谈谈具体方案?
  
  答:经济政策的核心是财政政策。这一客观经济规律告诉我们,深化改革必须寄希望于财政,需要财政部发扬连续作战的作风,继续当好改革突破的领头羊。因为不管怎么改财权都是一般大,寄希望于财政部靠得住也最现实。至于如何提出完善的分税制方案来?您上面说的《邓小平战略设计:共同发展富裕的中国定律》这本书,实质上就是“两个大局”战略设计的系统研究,又是改革开放比较系统的论述,也可谓是实现改革新突破的某种备选方案。说它可作为一种改革选择,主要是对完善分税制提了两点合理意见:一是改变按财政供养人口计算地方财力的传统作法,实行与国际接轨按常住人口计算地方财力的“标准人”分配;二是改进财政转移支付操作方式,实行央财纵向转移支付下的区域财政横向均衡制度。
  
  问:什么叫“标准人”分配?什么叫区域财政横向均衡制度?
  
  答:按“标准人”分配,这是适应改革开放新情况的必然要求。公共服务均等化意义上的财政均衡,就是地方政府间人均财力的均衡。这里的“人均”按国际惯例是要按常住人口计,但由于目前的分税制建立在财政大包干基数上,计算地方财力也套用了原来按财政供养人口计的方式。这就势必带来“劳动承接、户籍拒绝”的候鸟型农民工现象等问题,使得在常住人口统计中,不可避免地出现创造财富外溢或享有公共服务外溢等非真实因素。比如,广东省东莞市2004年到2007年户籍就业者人口负担比率一直为1:1.6,而外来劳动者与暂住人口(2007)之比为1:1.03;也就是说户籍人口每百位就业者需负担60个附加人口,而外来“新莞人”每百位就业者只要负担3个附加人口。这说明外来劳动力为东莞创造了巨大财富而把附加人口负担大量留在了内地。以该市2007年外来劳动力539万人占其就业者83.5%测算,当年为东莞市创造的GDP高达2632亿元、财税总收入396亿元和出口额503亿美元。另一方面,也是由于按财政供养人口计算地方财力,外来劳动者创造这么多的财富,就不可能有很多留在东莞市,且其接纳外来常住人口还会造成公共服务的外溢。像这样剔除出诸如此类的财富外溢或公共服务外溢后的真实的常住人,就是我们所说的常住人口“标准人”。因此,按“标准人”分配实际上就是要与国际标准的分税制接轨,求得按真实的常住人口实现政府间财力均衡与公共服务均等化。但这种“标准人”公式化分配,在我国只能选择在起点相同的竞争区域中进行,这就要实行区域财政横向均衡的制度。
  
  问:按国际惯例实行常住人口“标准人”分配,为什么要在区域财政横向均衡制度下进行?
  
  答:中国有13亿人口,需明白“众养则患、用之则昌”的哲理。过去搞计划经济由国家统包统揽,国民经济走到了崩溃边缘,若再大包大揽回到另一种形式的大锅饭上去,到头来恐怕也不会好到哪里去。事实上,中国特色市场经济特就特在以公有制为主体,与西方国家最大不同就是有了地方政府参与经济。而西方市场经济是在生产资料私有制条件下,其企业与个体作为市场竞争的主体,联邦政府财政均衡是要通过公平分配维持市场竞争的秩序,地方积极性与否并不影响到企业与个体的自由竞争。可见,采取与国际接轨的常住人口“标准人”分配,在我国基于地方竞争发展的积极性,决不能照搬西方财政“大锅饭”体制,而只能选择在区域财政横向均衡制度下进行。加之地方参与经济是为财税增收,其竞争行为不像企业和个体追求利润最大化,而是GDP崇拜与追求增值税的最大化。事实上,实施第一个大局战略正是国民经济薄弱时期,让沿海率先开放发展先富起来,主要就得益于财政承包制调动了地方发展积极性,放开放活了GDP崇拜的一群“脱缰野马”。然而,这种无视经济效益、无视环境影响及过度资源消耗的无序竞争,也不可能长期持续下去,任马由缰延续时间过长的最终结果,将要付出经济社会生态问题越来越严重的“跑死马”的惨痛代价。因此,在实现基本小康进入新世纪之后,就要给这群地方竞争发展的“脱缰野马”套上缰绳,即要通过完善分税制改革的新突破,借以发挥财政分配、调节和配置的扛杆作用,从而把东、中、西区域非均衡的省级财政体的无序竞争,引导整合为一组趋同俱乐部区域公平有序的竞争。
  
  问:这样完善分税制与邓小平“两个大局”战略有没有必然联系?在我国构建一组趋同俱乐部区域能行吗?
  
  答:这就是中国改革总设计师邓小平的过人之处,“两个大局”战略顶层设计的奥妙所在!小平老人对中国改革做出“两个大局”及“三步走”的战略设计,还在1979年他就提出“到本纪末达到小康水平”,后来又提出“三步走”的战略目标,即“第一步在八十年代翻一番”;“第二步是到本世纪末,再翻一番,人均达到一千美元”;“更重要的还是第三步,在下世纪用三十年到五十年再翻两番”。怎样实现这“三步走”的战略目标?他很有预见性地提出:“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来,发展到一定的时候,又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展,这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”在这个“两个大局”战略的著名论断中,邓小平用了“反过来”这个很重的词,就是提请大家要及时实施“两个大局”战略大转换,也就是要遵循区域非均衡与均衡发展相辅相反的规律,适应转向内地第二个大局战略与促进区域协调发展的要求,对非均衡区域规划与非均衡区域政策来个大反转。具体说来是要在东、中、西纵向非均衡区域基础上合纵连横,以珠三角城市群横向连接长江中上游地区、以长三角城市群横向连接黄河中上游地区、以环渤海城市群横向连接黄河下游和华北东北等地,分别构建粤闽琼湘鄂赣桂渝云贵川藏12省(市区)的泛珠三角、沪苏浙皖豫陕甘宁青新10省(市区)的泛长三角、京津辽黑吉鲁冀晋蒙9省(市区)的大环渤海等三大横向财税区;依托这三大财税区作为地方预算分配的三个单元,实施区域财政横向均衡制度下的省级“标准人”财力均衡。这样构建沿海帮助内地共同发展富裕的三大财税区,泛珠三角、泛长三角和大环渤海就是中国特有的一组趋同俱乐部区域。
  
  问:合纵连横形成泛珠三角、泛长三角和大环渤海这三大财税区,怎么刚好就是我们要找的一组趋同俱乐部区域?
  
  答:根据《中国统计年鉴》2000年至2008年的数据,在这一战略转换期内,泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区每年的GDP和地方财政收入总额、城乡居民人均收入的平均水平都基本均衡,资源禀赋与经济要素等发展条件基本相当,各类主体功能区地级单元个数或整个面积所反映出的生态环保责任亦不相上下,甚至连改革以来全社会固定资产投资总额都出现惊人的一致。如果对这三大财税区构成的均衡曲线作深入分析,还会发现与其投资均衡度密切相关。1980到2000年三大财税区全社会固定资产投资累计均为7亿多元,正是邓小平预定战略转换的最佳拐点;到2008年29年间,泛珠三角、泛长三角和大环渤海累计投资额分别为28.89、30.41和29.80万亿元,投资额高低区际差系数仅为5%,相应地期末年即2008年三大财税区的GDP均在11万亿元左右,地方财政总收入上下差距不到10%;城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的区际差,也分别由1980年的10.25%和14.58%相应缩小至2008年的10.19%和5.69%,可谓仍然是其投资相对均衡期与“两个大局”战略的重要转换期。此后由于陷入所谓“领导发话、发改委立项、财政拿钱”的无序投资状态,2009-2010两年泛珠三角、泛长三角和大环渤海固定资产投资分别为16.13万亿、15.65万亿和17.24万亿元,前期总投资最高的泛长三角降至最低,这两年与大环渤海形成的投资差额,超出了前29年区际差的总和;城乡居民人均可支配收入的区际差相应由2008年10.19%和5.69%,反弹到了2010年的11.09%和14.76%的水平。
  
  这些数字分析完全可以说明,邓小平不仅提出了“两个大局”战略转换的路径与时机,而且其第一个大局战略东、中、西纵向区域非均衡发展,还为“反过来”实施第二个大局战略和构建横向区域协调互动的发展机制,打造了泛珠三角、泛长三角和大环渤海一组趋同俱乐部区域的平台。尤需引起注意的是,相对于2000年战略转换的区域均衡性最佳拐点直至2008年的重要转换期而言,自2009年起可说已开始进入战略转换的基本均衡期与深化改革越来越紧迫的时期。
  
  问:这样构建沿海连接内地的三大财税区,沿海与内地绑到一块是不是新的平均主义?沿海经济发达区会干吗?
  
  答:邓小平向来反对搞平均主义,他说“平均主义不是社会主义”,同步富裕“势必导致共同贫穷。”形成沿海帮助内地共同发展富裕的经济区,沿海省市同样有着强烈的愿望。比如,广东省在2003年就提出构建“9+2”经济区的设想,最先打出了泛珠三角的概念。因为进入新世纪,沿海面临的已是新的发展问题,而内地仍然面临着脱贫致富问题,沿海与内地谁不能离开谁。事实上,虽然由于实施第一个大局战略沿海地区普遍富裕起来,但这种过多倚重出口拉动的经济仍然是脆弱的,沿海不能带动内地共同发展富裕,则意味着巨大的内需市场和消费力不能释放出来,像2008年那样国际金融危机影响一旦出口受阻,其发展受到最大局限、受阻受损最大的是沿海而不是内地。尤其是在三大财税区内分别按常住人口“标准人”分配,无论沿海和内地还是各省拿各省该拿的,并不存在谁占谁的问题。以相邻的广东、湖南两省为例,剔除常住人口统计中创造财富外溢或享有公共服务外溢的非真实因素,湖南常住人口(2007)“标准人”系数为1,则广东省(2007)“标准人”系数为1.542。也就是说在泛珠三角财税区当年财力分配中,按统计常住人口计广东人均财力为湖南的1.542倍。相应地常住人口“标准人”系数高,保增长和财政增收的压力也要大。同样以广东省为例,由于国际金融危机的影响,2008年GDP增速比上年下降1/3,常住人口不仅没有增加还减少了20万人,相应地其“标准人”系数下降到1.426(湖南系数仍为1),当年“标准人”结算财力比按上年“标准人”预分配财力需减少234亿元,相当于其当年结算可用财力的1.8%。
  
  问:这种“标准人”公式化分配的结果,也就是剔除出财富外溢或公共服务外溢的常住人口“谁也不占谁”的分配。从广东的情况可以窥见,区域财政横向均衡的“标准人”分配,还能体现公平与效率兼顾的社会主义核心价值观,似乎对生产要素特别是劳动人口自由流动也有促进作用?
  
  答:对!因为沿海和内地经济互补性极强,构建泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区,实质上也是拓展区域横向经济联合与协作。这样造就生产要素自由流动的机制,空间结构布局将从根本上得到优化,还能带来巨大宏观经济社会效益与生态效益。从这个意义上说,沿海三大城市群按流域、地域连接三大内地带,无论哪个财税区都将远远大于1+1的收益。因此,实施“两个大局”战略转换,按常住人口“标准人”公式化分配,各省“谁也不占谁”但谁都会比过去拿得多。沿海和内地只要算细账、算大账,就决不会有不乐意的。比如,不再按财政供养人口计算地方财力,改为按常住人口“标准人”分配,人口居住哪里就能把财政公共服务带到哪里,农民入城既能把本区域蛋糕做大,又能增加当地常住人口让蛋糕分得更多,这样长期困扰我国的城乡二元结构和“三农”问题,都将迎刃而解。再如,钱正英总结治沙经验是“人进沙进、人退沙退”,通过完善分税制理顺沿海和内地财政关系,让“以脚投票”的规律发生作用,中西部生态脆弱地区迁移出部分人口,生态安全和彻底脱贫也不再成其问题。而就沿海经济发达区来看,提出在珠三角建设上亿人口的城市群也是完全可以设想的。只要经济要素有序流动,长三角、珠三角和环渤海三大城市群,都有可能发展为上亿人口的现代化大都市,使我们的综合国力跃升到一个新的高度。
  
  问:实施“两个大局”战略大转换,完善分税制改革新突破,看来的确能够带来多方面的大效益。不过,在三大财税区内设定“标准人”分配公式,有没有什么依据?
  
  答:市场经济即法治经济,这首先就应体现在财税制度的设计与管治过程中。里根政府开启全球性财政分权主义,就建立在“让每一个处于平等地位的人都得到平等的财政对待”的布坎南模型和联邦基本法的基点上;德国财政横向平衡制度的设计,其“假定各州人均消费水平基本相同”的理论,就来自其联盟基本法“保证社会成员基本权利、享有基本生活水准”的规定。三大财税区常住人口“标准人”分配公式的设计,实质上就是按照“两个大局”战略转换的要求,基于以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观,假定各省(市区)人的能力和努力程度的平均水平以及外部环境包括公共服务等(应当)给予的条件相同的理论基点。应当说,这种设计理念与方案,既借鉴了布坎南模型和德国财政横向平衡制度的成功之处,又体现了中国式的法治特色,也是从邓小平“两个大局”战略与科学发展观完美结合的逻辑推论和精确计算得出来的。“标准人”分配模型的理论设计与推演过程,具体可见这本书的第四、第五章。它既体现了法治的市场经济的一般性特点,又突出了中国特色社会主义市场经济的显著不同。第一,它与西方财政体制特别是德国财政横向平衡制度的根本不同,是央财纵向转移支付下的三大区域内的“标准人”分配,而不是全国范围内新的“大锅饭”体制。第二,体现真正意义上以劳为主的要素分配原则,并在某种程度上体现了经济、生态、社会、文化、政治五因素的广义财富观。第三,借鉴德国财政横向平衡制度的收入预分配和财力需求最终平衡比例参数,综合考虑财力需求因素人均财政支出占70%和收入因素人均GDP与人均财政收入各占15%,并借助《中国统计年鉴》2000-2008年的数据作测度设计。这一方案经实证分析易于操作且能广为接受,完全能够达致公平和效率有机结合、相得益彰的预期。
  
  问:实施“两个大局”战略转换,合纵连横看来是个关键环节,没有泛珠三角、泛长三角和大环渤海这组趋同俱乐部区域,区域财政横向均衡制度就无所依托,完善分税制也是一句空话?
  
  答:的确如此。如果说过来的分税制,建立在东、中、西纵向非均衡区域与省级财政体非均衡竞争的基点上,那么新形势下完善的分税制,就必须构建在泛珠三角、泛长三角和大环渤海横向均衡性区域与区域财政横向均衡的基石上。这三大横向财税区的“均衡三角”,可说是中国特色社会主义市场经济的生命力之所在。因为市场经济的生命力在于公平竞争,由于我国以公有制为主体的基本经济制度,地方政府需得参与市场经济竞争,这就需与企业、个体竞争者同样具备公平的起点。而在东、中、西纵向区域条件下省级财政体的竞争,各个省级区域发展基础与条件相差悬殊,如同奥运会与残奥会同台竞技只会造成混乱失序的状态。一方面,各省级财政体出于地方利益的刚性,加之区域差异与非均衡势必导致普遍的市场分割,难以实现全国市场统一;另一方面,经济越发达区际差距就越大,为抑制和缩小这种差距,只能动用越来越多的行政干预措施,结果市场化改革距离市场越来越远。“反过来”转向沿海帮助内地共同发展富裕的第二个大局战略,合纵连横形成区域财政横向均衡的三大财税区,这样重塑区域经济平等竞争的主体,东、中、西区际间越来越大的地区差距,将被泛珠三角、泛长三角和大环渤海横向区域均衡发展所取代;现有省级为主的市场利益分割的格局被打破,全国统一开放竞争有序的现代市场得以最终形成;市场规范相应带来行政行为的规范,将从根本上防止和避免权力寻租与腐败现象的产生;加之趋同俱乐部区域构成江河上下游生态贡献区与受益区的统一财政体,十分有利于类型区有序开发的统筹协调和生态环保等,将从根本上解决差距拉大、市场分割、贪腐滋生、生态恶化和社会公平正义等区域经济社会问题。同时,泛珠三角、泛长三角和大环渤海这一“均衡三角”,还是一种天然的经济民主制衡机制,既可促进央地政府职能分开,又能为完善政治体制提供必要的经济民主制衡。
  
  问:中央政府和地方政府能够职能分开吗?
  
  答:不仅能够分开而且必须完全彻底分开。因为市场经济的生命力在于公平竞争,既当运动员又当裁判员就不可能有公平竞争。解决的办法,就是央地政府职能彻底分开。地方政府尽可能多地退出甚至完全退出经济监管领域,主要致力于区域经济发展与市场公平竞争。中央政府及垂直部门只起“守夜人”作用,维护好区域、企业、个体等市场主体成员的平等地位、等价交换规则和公平竞争秩序。马克思对公平与效率的关系作过全面考察后,提出通过起点的公平以及规则的公平而达致终点的公平,并认为规则公平实际上是对起点公平的必要补充(毛程连等,2003)。有了泛珠三角、泛长三角和大环渤海这组趋同俱乐部区域公平竞争的起点,确保其竞争规则与过程公平则成为完善分税制必需的制度保证。因此,中央政府“守夜人”的首务之职,就是对三大财税区在立项、用地、财税、金融等行政性资源配置上,必须严格实行“取之同等、予之等同”的原则,使之在其竞争公平的起点上确保竞争规则与过程的公平。
  
  问:光凭政府“守夜人”的觉悟,没有相应的制度约束恐怕还不行。怎样用适宜制度来保证区域竞争规则与过程的公平呢?
  
  答:这就势必要求规划体制的配套改革。一般情况下,越是适应区域非均衡发展战略的区域规划与政策,就越不适应于区域协调均衡发展的战略。广而推之,从计划经济时代流行至今的规划和预算两个报告的分读体制,恐怕也不能不做出某种完善与改进。在这个方面,可借鉴德国由联邦财政部长牵头共同组成联邦财政计划委员会的作法,在国务院统一领导下,由国家发改委和财政部牵头,央行与国土、劳动、环保等部门参与咨询,并吸收“均衡三角”各区域部分省(市区)代表参与,组建具有相当权威的国家总体规划加三大财税区规划即“1+3”规划统筹办,担负起统筹规划、制定预算、协调利益等重要职能。并将“1+3”规划的制定与实施的过程,作为一项重要议题落实在全国人民代表大会审议的民主决策过程中,最终采取票决制予以审定,以强化“均衡三角”经济民主制衡机制的作用,最大限度地落实公平、公正、效率与理性的原则。从这个意义上说,实施“两个大局”战略转换形成的区域“均衡三角”,既是新形势下完善分税制的必要依托,又具备经济民主制衡的政治体制自愈机能。
  
  问:“均衡三角”的经济民主制衡机制,对政治民主建设的自愈机能有何体现?
  
  答:在中国特色社会主义市场经济体制条件下,泛珠三角、泛长三角和大环渤海经济民主制衡机制的形成,是为确保完善分税制条件下三大财税区公平有序地竞争。然而,按照马克思主义一切问题归根结底都是经济问题的观点,民主宪政的本质与核心内容当是经济民主。西方流行的政治制衡,七拐八弯最终还是落到经济制衡上,说到底还是为了解决政府失误和公权滥用问题。但不管怎样,都是秋后算账的一种事后纠错机制。而区域“均衡三角”经济民主制衡机制的形成,泛珠三角、泛长三角和大环渤海出于本身基本经济权益的争取与维护,其区域机会均等、分配均衡和公平正义的内在要求所形成经济民主制衡的倒逼机制,直奔经济社会资源环境与区域发展公平与效率的主题,较之政治制衡应是一种事前纠错机制,完全能够更好实现民主政治与决策的高效率。
  
  比如,有了这种“均衡三角”民主制衡机制,对“1+3”财政预算与发展规划的科学制定,首先就极具聪明智慧的挑战性。如果不能广纳博采、选贤任能和集中智慧,就不可能做出兼具效率与公平的聪明型成长方案来,而不具实际指导意义或三大财税区不能摆平或在某个区域内摆得不具比较效益的规划,都将遭到责难甚至难能通过。这就势必造就一种人才脱颖而出、创新与智慧迸发涌流的民主氛围时代。同样,不具参政议政代表能力者则意味着被代表方利益的受损等,都将起到激发人才辈出、强化经济民主机制的奠基作用。而对“1+3”规划的实施过程,“均衡三角”经济民主制衡机制又是全方位全程的监督,掌握着经济社会发展权、土地、资金调配权和财政大权的一些重权部门,都将倒过来被置于多方监督之下,则将广泛起着矫正行政行为和社会清流的作用。而且依托“均衡三角”经济民主制衡机制,通过对全国财政预算与经济社会发展“1+3”规划与实施的审议与监督的过程,经济发展将主要由地方担当,国家勤政于调控,完全能够形成民主集中和谐统一的中国特色的经济民主制度。这正如中央政研室郑新立副主任所评价的,这种改革“仅限于中央财政对地方预算分配方式方法与国家规划体制的某种改进,或者说只是政府宏观管理适应区域市场公平竞争和促进全国市场统一的必要调整,改革成本与涉及面极小,但却能起到完善经济民主机制、实现公平与效率的兼顾与统一的‘四两拨千斤’的效用,因而应是完全可行的”。
  
  问:也就是说,这种完善分税制改革的新突破,对政治体制改革也有自我完善修复作用。问题是这样搞成三大财税区,会不会产生什么分离意识?
  
  答:实行与国际接轨的常住人口“标准人”分配的完善的分税制,就是要在保持央地财政关系不变、地方财政支出主体不变的前提下,实行央财纵向转移支付下的区域财政横向均衡制度。显然,构建泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区,只是央财对省级地方实施预算分配的一级虚拟平台,而不是一种行政实体,丝毫也不涉及行政区划调整和地方支出体制问题。说到底,完善分税制只是依照国际惯例理顺央地、地地各个方面的财政关系,相对于全世界财政分权体制而言,还是某种意义上更符合中国国情的统分结合的体制。
  
  问:从您的谈话来看,深化改革只能搞突破式跟进,办法是构建泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区,在这三大财税区内实行区域财政横向均衡制度下的“标准人”公式化分配。这种改革设想,原原本本按照邓小平“两个大局”战略设定的路径,“该直走就直走,该拐弯则拐弯”,确实很有新的创意。应当说,深化改革的重点领域与关键环节不少,您认为还有没有别的什么突破口?
  
  答:深化改革的重点领域与关键环节远不只一个,但改革的突破口唯有此举。我常想,邓小平战略设计为什么要讲“两个大局”、讲“三步走”,而且讲“更重要的还是第三步”,“用三十年到五十年再翻两番”。可见,小平老人早就预见到会有20年战略转换期,满打满算也只有八年了!如果继续流连于不完善、不规范的分税制,行政掌控配置的资源越来越多,最终回到另一种形式的财政“大锅饭”上去,我们的改革将前功尽弃。而跨过这一步,实施区域“标准人”财政横向均衡的完善的分税制,改革的千秋大业即可告成,将顺利进入中国特色社会主义市场经济现代化建设的高潮期。概言之,邓小平“两个大局”战略寓有先富与共富、计划与市场、非均衡与均衡、效率与公平的深刻哲理,且都统筹作用于央地财政关系调节之中。既然依靠财政承包制改革的最初突破,圆满实现了前两步走的第一个大局的战略目标;那么通过完善分税制改革的新突破,就必然实现第三步共同发展富裕和基本现代化这个更重要的目标。
  
  张富泉:现任湖南省委政策研究室副主任,多年来从事邓小平两个改革大局研究,新近出版了《邓小平战略设计:共同发展富裕的中国定律》(中国经济出版社),受到学界广泛关注。
  
  (源自人民网>>理论>>社会民生>>经济2012年03月20日15:01中国经济网。)

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